"V období uplatneného núdzového stavu de iure v podmienkach Slovenskej republiky od roku 2020 dochádzalo, v niektorých prípadoch, k obmedzovaniu základných práv a slobôd (ľudských práv a základných slobôd) a ukladaniu povinností nad rámec právnej úpravy Ústavného zákona o bezpečnosti 2015 (resp. 2020), ktorý je vykonávacím ústavným zákonom k článku 51 ods. 2 Ústavy SR."
"V príspevku poukazujem na úmysel ústavodarcu, ktorý krízové situácie pred viac ako dvadsiatimi rokmi inkorporoval do právneho poriadku Slovenskej republiky." Píše na portáli pravnelisty.sk JUDr. Ing. Gréta NOÉ, LL.M., z Paneurópskej vysokej školy, Fakulty práva, Ústavu verejného práva.
Redakcia HD vzhľadom na vysokú právnu a faktografickú detailnosť závažného odkazu v texte (najmä pre demokraciu na Slovensku), tento uverejňuje celý, bez redakčného zásahu.
"K nemožnosti obmedzovať práva a ukladať povinnosti v núdzovom stave nad rámec ústavného zákona o bezpečnosti štátu
Právna úprava (aj) núdzového stavu
Pôvodným zámerom skupiny poslancov, ktorí predložili v prvej polovici roku 2000 Národnej rade SR (ďalej len „národná rada“) návrh tzv. veľkej novely (ďalej len „návrh novely“) Ústavy SR v znení ústavného zákona č. 9/1999 (ďalej len „Ústava SR 1999“) bolo upraviť (iba) možnosť fakultatívneho obmedzenia základných práv a slobôd v prípade vzniku a trvania niektorého druhu krízovej situácie.
V návrhu novely Ústavy SR 1999 boli obsiahnuté dve ústavné blanketové normy týkajúce sa krízových situácií, a to článok 51 ods. 2 a článok 102 ods. 3. Znenie nového ods. 2 článku 51 v predloženom návrhu novely ustanovovalo, cit. „Doterajší text čl. 51 sa označí ako ods. 1 a doplní sa ods. 2, ktorý znie: „(2) Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu, ustanoví ústavný zákon.“. Predmetnú dikciu predkladatelia odôvodnili v dôvodovej správe aj nasledovne, cit. Štát musí zabezpečiť, aby aj v takýchto výnimočných situáciách nenastalo „bezprávie“ a garantovať aj aspoň nevyhnutný rozsah práv a slobôd.“. Predkladateľom návrhu novely Ústavy SR 1999 bol zrejme známy (aj) nasledovný právny názor Benátskej komisie z roku 1995, cit. „... skúsenosti ukazujú, že k najvážnejším porušeniam ľudských práv dochádza zvyčajne v krízových situáciách.“.[1]
V období medzi prvým a druhým čítaním návrhu novely Ústavy SR 1999 v národnej rade poslanecké kluby vládnej koalície prehodnotili niektoré jej nedostatky. Poslanec vládnej koalície predložil pozmeňujúci návrh týkajúci sa aj novo koncipovaného ods. 2 článku 51, cit. „V článku 51 ods. 2 za slovo „slobôd“vložiť slová „a rozsah povinností“. “. Predmetným pozmeňujúcim návrhom k novele Ústavy SR 1999 zamýšľali poslanecké kluby vládnej koalície poskytnúť ochranu nielen pred svojvoľnou možnosťou obmedziť základné práva a slobody, ale aj pred svojvoľným ukladaním povinností orgánmi verejnej moci počas krízových situácií. Spojkou „a“ v znení dikcie predmetného článku bol vyjadrený ústavný príkaz upraviť vo vykonávacom ústavnom zákone nielen fakultatívne možnosti obmedzenia základných práv a slobôd, ale aj fakultatívne možnosti ukladania povinností počas (aj) núdzového stavu.
Napriek prijatému zneniu ods. 2 článku 51 Ústavy SR v znení ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. zo dňa 23. februára 2001, s účinnosťou od 1. januára 2002 (ďalej len „Ústava SR 2001“), cit. „Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ustanoví ústavný zákon.“, bola predmetná dikcia ústavnej normy orgánmi verejnej moci od marca 2020 prehliadaná. Ústavodarca prijatím predmetnej blanketovej ústavnej normy striktne normoval jediné legislatívne riešenie, a to prijať Ústavou SR 2001 predpokladaný vykonávací ústavný zákon, v ktorom mal pre prípad vyhlásenia krízovej situácie (vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu, núdzového stavu) ústavodarca upraviť fakultatívnu možnosť obmedzenia základných práv a slobôd, ako aj možnosť ukladať povinnosti (aj) počas trvania núdzového stavu, a to Ústavou SR 2001 predpokladaným ústavným zákonom, ergo nie bežnými zákonmi, a ani podzákonnými normami Úradu verejného zdravotníctva SR (ďalej len „ÚVZ“).
Legislatívny zámer ústavného zákona o bezpečnosti štátu bol prvýkrát spracovaný, detto ako návrh novely Ústavy SR 1999, v druhom volebnom období národnej rady. Ústavné príkazy obsiahnuté v článku 51 ods. 2 a článku 102 ods. 3 Ústavy SR 2001 predurčili obsah predloženého návrhu ústavného zákona (ďalej len „návrh ústavného zákona“). Benátska komisia v roku 2020 k núdzovému stavu uviedla, cit. „Parlamentné zhromaždenie vyhlásilo, že potreba bezpečnosti často vedie vlády k prijatiu mimoriadnych opatrení. Musia byť ale skutočne mimoriadne, pretože žiadny štát nemá právo nerešpektovať zásadu právneho štátu, a to ani v extrémnych situáciách.“[2].
Vo všeobecnej časti dôvodovej správy predkladateľ návrhu ústavného zákona uviedol, cit. „Druhová skladba obmedzení a uložených povinností vychádza z historických skúseností a v absolútnej väčšine prípadov je zhodná s obmedzeniami, aké boli použité vo vojnách, výnimočných a núdzových stavoch v histórii aj v súčasnosti demokratických štátov.“. Navrhované znenie článku 1 ods. 2 charakterizoval predkladateľ návrhu ústavného zákona ako vstupné ustanovenie k úprave obmedzení základných práv a slobôd a ako vstupné ustanovenie k rozsahu povinností, kedy z hľadiska podrobnej úpravy odkázal na článok 2 ods. 3, článok 3 ods. 3, článok 4 ods. 4 a článok 5 ods. 3. Veľmi významnou je aj tá časť odôvodnenia predloženého návrhu ústavného zákona, v ktorej predkladateľ uviedol, cit. „Zoznam obmedzení je maximálnym výpočtom (hornou hranicou), ktorú nikdy nemožno prekročiť.“, čím expressis verbis deklaroval zámer spočívajúci v neprípustnosti iných obmedzení základných práv a slobôd, ani ukladanie iných povinnosti, ako tých, ktoré navrhol národnej rade prijať. Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu z 11. apríla 2002 nadobudol účinnosť dňa 1. mája 2002[3] (ďalej aj “Ústavný zákon o bezpečnosti”). K obmedzeniu základných práv a slobôd a k ukladaniu povinností počas krízových situácií sa vyjadril Domin (2021) v tom zmysle, že tieto obmedzenia „treba chápať ako naplnenie blanketovej normy čl. 51 ods. 2 Ústavy, v zmysle ktorej to má byť (osobitný) ústavný zákon, ktorý ustanoví podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah ukladania povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu.“.[4]
Ústavný súd SR sa počas trvania druhého núdzového stavu v Slovenskej republike, stotožnil s úmyslom ústavodarcu, čo možno odvodiť z jeho právneho názoru, cit. „Ústavný zákon o bezpečnosti štátu je samotnou ústavou predpokladaný predpis (čl. 51 ods. 2 a čl. 102 ods. 3). ... Táto pozícia ústavného zákona o bezpečnosti štátu ... umocňuje právnu istotu tým,že je vopred jasné, ako bude štátna moc v osobitných situáciách postupovať.“[5], a k základnému princípu materiálneho právneho štátu – právnej istote - sa vyjadril skôr nasledovne, cit. „S uplatňovaním princípu právnej istoty v právnom štáte sa spája požiadavka „všeobecnosti, platnosti, trvácnosti, stability, racionálnosti a spravodlivého obsahu právnych noriem.“[6].
Vzhľadom na to, že Vláda SR (ďalej len „vláda“) jednotlivými uzneseniami obmedzila „len“ vybrané základné práva a slobody, resp. uložila len niektoré povinnosti obsiahnuté v konkrétnych ústavných normách, ide o simplicitnú vec tak zo skutkového, ako aj právneho hľadiska. Sudcovia všeobecných súdov nevykladajú tzv. pandémiu COVID-19 (táto spadá do kompetencie iných odborníkov), ale vykladajú právne predpisy - zákony, medzinárodné zmluvy, úniové právo, ústavné zákony a Ústavu SR. Od vyhlásenia núdzového stavu a počas jeho trvania v prípade uplatnenia obmedzení základných práv a slobôd (resp. ľudských práv a základných slobôd) ide o článok 5 vykonávacieho ústavného zákona, a konkrétne jeden jeho odsek.Zároveň poukazujem na rímskoprávnu zásadu iura novit curia, ku ktorej sa vyjadril Ústavný súd SR aj nasledovne, cit. „V právnom štáte sa musí dôkladne uplatňovať zásada iura novit curia, ktorá predstavuje integrálnu súčasť spravodlivého procesu.“[7].
Počas núdzového stavu v Slovenskej republike nemohli byť podľa zámeru ústavodarcu ukladané povinnosti prostredníctvom bežného zákonodarstva, ani podzákonnými právnymi predpismi, prípadne v nich obsiahnutými právnymi normami. Vláda (avšak žiadny iný organ verejnej moci) mohla obmedziť výlučne základné práva a slobody, a uložiť výlučne povinnosti taxatívne špecifikované v Ústavnom zákone o bezpečnosti v znení ústavného zákona č. 344/2015 (ďalej len „Ústavný zákon o bezpečnosti 2015“) do 28. decembra 2020, teda počas prvého a druhého núdzového stavu, resp. v Ústavnom zákone o bezpečnosti v znení ústavného zákona č. 414/2020 (ďalej len „Ústavný zákon o bezpečnosti 2020“) od 29. decembra 2020, teda počas druhého a tretieho núdzového stavu.
(Aj) núdzový stav má byť vyhlásený iba v prípade verejného ohrozenia štátnej existencie, a zároveň, má mať dočasný charakter (na rozdiel od vojny a vojnového stavu). Limitovanie núdzového stavu nevyhnutným časom, najdlhšie však na 90 dní, predkladateľ návrhu ústavného zákona v roku 2002 označil ako základné pravidlo. Predmetný zámer ústavodarcu bol prijatím Ústavného zákona o bezpečnosti 2020 popretý, keďže núdzový stav z dôvodu pandémie umožnil aktuálny ústavodarca predĺžiť o 40 dní, a to aj opakovane. Inými slovami, núdzový stav by mohol trvať „donekonečna“. K postupu aktuálneho ústavodarcu sa javí vhodným reagovať slovami rímskeho právnika Celsusa, cit. „Zmysel je dušou zákona, zmenou zmyslu zákona sa zmení aj zákon.“.
Núdzový stav v Slovenskej republike de iure
Z dôvodu autonómnosti obsahových komponentov článku 51 ods. 2 Ústavy SR je tieto možné atomizovať na a) obmedzenie základných práv a slobôd počas trvania (aj) núdzového stavu, a b) určenie rozsahu povinností počas (aj) trvania núdzového stavu. Pojmom „rozsah“ slovníkový portál Jazykovedného ústavu Ľudovíta Štúra Slovenskej akadémie vied rozumie „rozmer“, „veľkosť priestoru“, „rozlohu“. V kontexte podmienok a rozsahu obmedzovania základných práv a slobôd, a rozsahu ukladania povinností, počas trvania krízových situácií, sa rozumie veľkosť priestoru, v ktorom je ingerencia orgánov verejnej moci počas trvania (aj) núdzového stavu prípustná. Naopak, iné ako Ústavným zákonom o bezpečnosti 2015, resp. Ústavným zákonom o bezpečnosti 2020, predpokladané zásahy (obmedzenie základných práv a slobôd, ukladanie povinností) počas trvania núdzového stavu od roku 2020 neboli prípustné, keďže taký postup (by) bol v rozpore s úmyslom ústavodarcu.
Počas núdzového stavu mohla vláda obmedziť len tie (a žiadne iné) základné práva a slobody, a uložiť len tie (a žiadne iné) povinnosti, ktoré sú normované v článku 5 ods. 3 Ústavného zákona o bezpečnosti 2015, neskôr v článku 5 ods. 3, ods. 4 Ústavného zákona o bezpečnosti 2020.
Vláda vyhlásila uznesením tzv. prvý núdzový stav (ďalej len „prvý núdzový stav“) s účinnosťou od 16. marca 2020, ktorý odôvodnila tzv. pandémiou COVID-19 (ďalej aj „pandémia“). Prvý núdzový stav trval 90 dní. Následne, s účinnosťou od 1. októbra 2020 vyhlásila vláda tzv. druhý núdzový stav (ďalej len „druhý núdzový stav“) na 45 dní, ktorý však neskôr päťkrát predĺžila. Napokon, druhý núdzový stav trval 226 dní. Nateraz posledný – tzv. tretí núdzový stav (ďalej len „tretí núdzový stav“) bol vyhlásený vládou s účinnosťou od 25. novembra 2021, a trval 90 dní. Núdzový stav je, v komparácii s ostatnými krízovými situáciami, najmenej závažným druhom z nich. Orgány verejnej moci počas prvého, druhého a tretieho núdzového stavu v SR, obmedzovali niektoré základné práva a slobody a ukladali povinnosti v rozpore s úmyslom ústavodarcu vyjadreným v článku 5 ods. 3 Ústavného zákona o bezpečnosti 2015, eventuálne v článku 5 ods. 3 (ods. 4) Ústavného zákona o bezpečnosti 2020. Opomenuli, že jediným orgánom verejnej moci, ktorý bol kompetentný obmedziť základné práva a slobody, a uložiť povinností počas trvania núdzového stavu, bola vláda, ktorej právomoci vyplývali výlučne z vykonávacieho ústavného zákona k článku 51 ods. 2 Ústavy SR.
Z hľadiska ukladania povinností vláda uložila momentom vyhlásenia prvého núdzového stavu pracovnú povinnosť zamestnancom poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorú následne rozšírila aj o pracovnú povinnosť zamestnancov tých subjektov, ktoré boli uvedené v prílohe uznesenia[8] , a napokon uložila pracovné povinnosti aj ďalším subjektom[9]. Vláda vyhlásením druhého núdzového stavu a ani tretieho núdzového stavu neuložila zároveň žiadne povinnosti, avšak hlavnému hygienikovi ÚVZ odporučila uložiť povinnosti podľa jednotlivých uznesení vlády v súvislosti s núdzovým stavom v SR.
Nemenej podstatnou je aj tá skutočnosť, že počas trvania jednotlivých núdzových stavov vláda obmedzila niektoré základné práva a slobody(došlo teda k uplatneniu núdzového stavu), avšak tieto dočasne nederogovala v súlade s medzinárodnoprávnymi záväzkami, ktoré sa Slovenská republika zaviazala plniť, a na nutnosť plnenia ktorých poukázal aj predkladateľ návrhu novely Ústavy SR 1999. K povinnosti plniť záväzky vyplývajúce z medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách sa vyjadril Ústavný súd SR nasledovne, cit. „Pozitívny záväzok vyplývajúci aj z ďalších medzinárodných zmlúv, ktoré ratifikovala a vyhlásila alebo ktoré ratifikuje a vyhlási v svojej Zbierke zákonov Slovenská republika musí plniť, pokiaľ voči nemu neuplatní výhradu.“[10].V prípade uplatnenia (nie vyhlásenia) núdzového stavu je derogácia od dotknutých ľudských práv a základných slobôd, garantovaných príkladmo Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd, povinnosťou štátu (nie možnosťou štátu).
JUDr. Marica Pirošíková (2021) analyzovala v odbornom článku núdzový stav v SR z hľadiska medzinárodných ľudskoprávnych štandardov, v ktorom poukázala aj na tú skutočnosť, že Ústavný súd SR v náleze so sp. zn. PL. ÚS 22/2020[11] uviedol aj to, že sa nevyjadruje k vybraným právnym otázkam načrtnutým v návrhoch Generálneho prokurátora Slovenskej republiky a návrhu skupiny opozičných poslancov národnej rady, pretože priamo nesúvisia s predmetom rozhodovania Ústavného súdu SR. Išlo príkladmo o námietku generálneho prokurátora, ktorou vyslovil pochybnosti o tom, či v období núdzového stavu zostávajú platnými a účinnými právne akty majúce pôvod v mimoriadnej situácii. Generálny prokurátor SR namietal, že z tých istých dôvodov a na tom istom postihnutom území alebo bezprostredne postihnutom území by mal platiť len jeden právny stav, teda nie súčasne núdzový stav i mimoriadna situácia.[12]
Trestný čin porušovania povinností za krízovej situácie
Zákonodarca zaviedol do § 290a Trestného zákona v znení zákona č. 204/2013 Z. z.[13] s účinnosťou od 1. augusta 2013 (aj) trestný čin porušovania povinností za krízovej situácie. Zavedenie predmetného trestného činu inicioval Výbor národnej rady pre zdravotníctvo[14] a odôvodnil tým, že táto skutková podstata trestného činu nadväzuje na ústavnú úpravu Ústavného zákona o bezpečnosti v znení ústavného zákona č. 181/2006 Z. z.[15], konkrétne je odvodená z jej článku 1 ods. 2[16]. Nie je však možné súhlasiť s Výborom národnej rady pre zdravotníctvo, ktorý zavedenie nových skutkových podstát - § 290a a § 290b Trestného zákona – odôvodnil inter alia aj tým, že cit. „Ďalším znakom skutkovej podstaty je v prvom prípade odopretie vykonať alebo úmyselne nevykonať povinnosť a v druhom prípade úmyselne sa vyhnúť povinnosti uloženej na obranu štátu ...... , a to bez ohľadu či ústavným zákonom (č. 227/2002 Z. z.) alebo na jeho základe. Ide o povinnosti, ktoré ukladá orgán verejnej moci.“. Dôvodenie Výboru národnej rady pre zdravotníctvo v časti “alebo na jeho základe”neprichádza, podľa môjho názoru, do úvahy vzhľadom na absenciu splnomocňovacieho ustanovenia vo vykonávacom ústavnom zákone. Predmetný výbor taktiež prehliadol úmysel ústavodarcu, ktorý uvádza, že počas trvania jednotlivých krízových situácií (vojna, vojnový stav, výnimočný stav, núdzový stav) môžu byť obmedzené základné práva a slobody a uložené povinnosti „najviac v rozsahu“ upravenom v Ústave SR predpokladanom vykonávacom ústavnom zákone k ústavnej blanketovej norme článku 51 ods. 2 Ústavy SR, ktorá skutočnosť je explicitne ustanovená v znení predmetného ústavného zákona.
Na vyššie uvedenom nič nemení ani článok 1 ods. 9 Ústavného zákona o bezpečnosti 2015, resp. Ústavného zákona o bezpečnosti 2020, ktorý v predmetnej dikcii bez zmeny ustanovuje, cit. „Riadenie štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu ustanoví osobitný zákon.“. Ide totiž len o „riadenie štátu v krízových situáciách“, nie o splnomocňovacie ustanovenie umožňujúce ukladať ďalšie povinnosti a obmedzovať ďalšie základné práva a slobody nad rozsah vykonávacieho ústavného zákona, s poukazom na hierarchiu právnych predpisov v Slovenskej republiky (ústavný zákon contra zákon).
Vykonávacím zákonom k článku 1 ods. 9 Ústavného zákona o bezpečnosti 2015, ev. Ústavného zákona o bezpečnosti 2020, je zákon č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o riadení štátu“). Je nutné poukázať na neústavnú procedurálnu činnosť národnej rady, ktorá upravuje predmet Zákona o riadení štátu v § 1 contra de constitutione lata, cit. „Tento zákon ustanovuje pôsobnosť orgánov verejnej moci pri riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu, práva a povinnostiprávnických osôba fyzických osôb pri príprave na krízové situácie mimo času vojny a vojnového stavu a pri ich riešení a sankcie za porušenie povinností ustanovených týmto zákonom.“.
Vzhľadom na to, že povinnosti právnických a fyzických osôb počas krízovej situácie bolo možné počas núdzových stavov v SR od roku 2020 uložiť, podľa úmyslu ústavodarcu, len na základe Ústavného zákona o bezpečnosti 2015, ev. Ústavného zákona o bezpečnosti 2020, neprichádza do úvahy rozširovanie kompetencií orgánov verejnej moci na základe (bežného) zákona, ergo ani na základe Zákona o riadení štátu. Predmetný zákon má, podľa úmyslu ústavodarcu, upravovať „iba“ riadenie štátu mimo času vojny a vojnového stavu. V uvedenom význame poukazujem na nález Ústavného súdu SR, cit. „Národná rada SR je viazaná ústavou v rovnakej miere ako všetky ostatné štátne orgány Slovenskej republiky (čl. 2 ods. 2 ústavy). Pri uplatnení svojej zákonodarnej pôsobnosti môže prijať ľubovoľný zákon, pokiaľ takýmto zákonom neprekročí rámec daný ústavou.“[17]. Zároveň dopĺňam citovaný právny názor Ústavného súdu SR aj právnym názorom emeritného sudcu Ústavného súdu SR, doc. JUDr. Jána Drgonca, DrSc. (2019), cit. „Porušenie základného práva alebo slobody pre chyby a nedostatky v platnej právnej úprave spôsobené tým, že zákon je zlý, sa spája s iluzórnym právnym účinkom“[18].
Ustanovenie § 290a Trestného zákona upravuje základnú skutkovú podstatu trestného činu v odseku 1 nasledovne, cit. „Kto za krízovej situácie odoprie vykonať alebo úmyselne nevykoná povinnosť uloženú orgánmi verejnej moci na obranu štátu a zachovanie jeho bezpečnosti, na ochranu života a zdravia osôb, na ochranu majetku, na dodržiavanie základných práv a slobôd, na odvrátenie ohrozenia alebo na obnovu narušeného hospodárstva, najmä riadneho fungovania zásobovania, dopravy a verejných služieb v obciach a na riadne fungovanie ústavných orgánov, potrestá sa odňatím slobody až na dva roky.“, a kvalifikovanú skutkovú podstatu trestného činu v odseku 2 nasledovne, cit. „Odňatím slobody na dva roky až päť rokov sa páchateľ potrestá, ak spácha čin uvedený v odseku 1, písm. a) a spôsobí ním ťažkú ujmu na zdraví alebo smrť, alebo, písm. b) závažnejším spôsobom konania.“.
Objektom trestného činu porušovania povinností za krízovej situácie je záujem chrániť obranyschopnosť štátu v spojení so zachovaním jeho bezpečnosti, ochrana života a zdravia osôb, ochrana majetku, a tiež záujem na zabezpečení dodržiavania základných práv a slobôd. Objektívna stránka trestného činu porušovania povinností za krízovej situácie spočíva v takom konaní páchateľa, ktorý počas krízovej situácie odoprie vykonať, alebo úmyselne nevykoná povinnosť uloženú orgánmi verejnej moci podľa znenia citovanej zákonnej normy. V ďalšom objektívna stránka trestného činu vyžaduje znak času spáchania trestného činu - za krízovej situácie (§ 134 ods. 2 Trestného zákona), teda trestnoprávne relevantný skutok môže byť spáchaný výlučne počas krízovej situácie. Ustanovenie upravujúce krízovú situáciu bolo zákonodarcom doplnené novým odsekom 3 s účinnosťou od 1. januára 2021 počas trvania druhého núdzového stavu, a to novelou Trestného zákona[19] (ďalej len „novela Trestného zákona“). Predkladateľom vládneho návrhu novely Trestného zákona bolo Ministerstvo spravodlivosti SR. Trestný zákon navrhol doplniť Ústavnoprávny výbor národnej rady[20] po rokovaní výborov s nasledujúcim odôvodnením, cit. „Uvedené bude mať za následok, že prísnejší trestný postih spôsobený naplnením osobitného kvalifikačného pojmu „za krízovej situácie“ sa aplikuje len u tých trestných činov, ktoré boli spáchané v súvislosti s vyhláseným núdzovým stavom alebo výnimočným stavom a nepovedie tak k ukladaniu trestov v zrejmom nepomere k závažnosti nesúvisiacich činov v rozpore s účelom zákona a účelom samotného trestu.“. Znenie novej dikcie § 134 bolo na základe novely Trestného zákona schválené v nasledovnom znení, cit. „Ustanovenie odseku 2 písm. a) a b) sa nepoužijú, ak trestný čin nebol spáchaný v súvislosti s vyhlásenýmnúdzovým stavom alebo výnimočným stavom.“, kedy § 134 ods. 2 TZ upravuje v písm. a) núdzový stav, a v písm. b) výnimočný stav. Subjektom porušovania povinností za krízovej situácie môže byť iba taká osoba, ktorej bola uložená orgánmi verejnej moci povinnosť vyplývajúca zo znenia skutkovej podstaty tohto trestného činu. Páchateľom môže byť všeobecný subjekt, ale aj špeciálny subjekt. Subjektívna stránka trestného činu porušovania povinností za krízovej situácie vyžaduje, z hľadiska obligatórneho znaku, úmyselné zavinenie páchateľa.
Zhrnúc, trestný čin porušovania povinností za krízovej situácie podľa § 290a Trestného zákona môže spáchať iba subjekt (páchateľ), ktorý za krízovej situácie odoprie vykonať alebo úmyselne nevykoná povinnosť uloženú orgánmi verejnej moci – v núdzovom stave je týmto orgánom verejnej moci vláda. V okolnostiach riešenej problematiky – núdzového stavu od roku 2020 v Slovenskej republike, sú tieto povinnosti taxatívne vymedzené výlučne v článku 5 ods. 3 Ústavného zákona o bezpečnosti 2015, alebo Ústavného zákona o bezpečnosti 2020. Iba tieto povinnosti môže orgán verejnej moci (vláda) uložiť pri vyhlásení núdzového stavu, alebo počas trvania núdzového stavu, kedy dôjde k tzv. uplatneniu núdzových právomocí.
Ad exemplum – zákaz otvárania prevádzok verejného stravovania c/a (ne) porušovanie povinnosti za krízovej situácie
Okresný súd Prešov vydal trestný rozkaz v konaní vedenom pod sp. zn. 0T/191/2020 dňa 24. decembra 2020[21] (ďalej len „trestný rozkaz“), ktorým uznal obvineného vinným z dôvodu, že cit. „za krízovej situácie odoprel vykonať a úmyselne nevykonal povinnosť uloženú orgánmi verejnej moci na ochranu života a zdravia osôb a uvedený čin spáchal závažnejším spôsobom konania – porušením dôležitej povinnosti vyplývajúcej z jeho postavenia a uloženého mu podľa zákona.“ Trestným rozkazom rozhodol OS PO o porušení povinností obvineným počas trvania prvého núdzového stavu.
K skutkovému deju konajúci súd okrem iného uviedol, že obvinený ako samostatne zárobkovo činná osoba, mal dňa 24.11.2020, dňa 01.12.2020, dňa 04.12.2020 (opakovane), dňa 07.12.2020 (opakovane), dňa 10.12.2020, dňa 18.12.2020, dňa 20.12.2020 a dňa 21.12.2020, otvorenú prevádzku pre verejnosť a v jej interiérových priestoroch umožnil zákazníkom využívať ním poskytované služby s poukazom na jednotlivé vyhlášky ÚVZ, teda počas trvania druhého núdzového stavu, ktorým konaním cit. „počas krízovej situácie úmyselne nevykonal povinnosti spočívajúce v zákaze otvárania prevádzok verejného stravovania uložené mu prostredníctvom všeobecne záväzných právnych predpisov orgánov verejnej moci prijatých na ochranu života a zdravia osôb“. Obvinený bol odsúdený za trestný čin porušovania povinností počas krízovej situácie a konajúci súd mu uložil trest odňatia slobody na 2 roky, kedy výkon trestu podmienečne odložil a obvinenému stanovil skúšobnú dobu v trvaní 3 rokov.
Zo žiadneho ustanovenia Ústavného zákona o bezpečnosti 2015 nevyplývala (a ani zo súčasného znenia predmetného ústavného zákona nevyplýva) právomocobmedziť právo na podnikanie počas núdzového stavu. Obvinenému nebola uložená ústavne konformným spôsobom žiadna povinnosť. Ústavný súd SR judikoval, cit. „Všetky orgány verejnej moci sú povinné v pochybnostiach vykladať právne normy v prospech realizácie Ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd.“[22].
Obvinenému nevyplývala povinnosť spočívajúca v zákaze otvárania prevádzok verejného stravovania zo žiadneho ustanovenia Ústavného zákona o bezpečnosti 2015 pre núdzový stav, a tak nemohlo jeho konaním dôjsť k porušeniu žiadnej povinnosti, a teda sa podľa môjho názoru nemohol dopustiť spáchania trestného činu podľa § 290a Trestného zákona. Ústavodarca neumožnil počas núdzového stavu obmedziť ústavné právo na podnikanie. Podľa právneho názoru Ústavného súdu Českej republiky, cit. „Úplne neudržateľným momentom používania práva je jeho aplikácia vychádzajúca iba z jeho jazykového výkladu.“[23].Porušenie povinnosti počas krízovej situácie, a teda spáchanie trestného činu podľa § 290a Trestného zákona, konštatovali aj ďalšie všeobecné súdy v Slovenskej republike počas trvania núdzového stavu, príkladmo Okresný súd Martin vo veci vedenej pod sp. zn. 0T/21/2021, Okresný súd Zvolen vo veci vedenej pod sp. zn. 0T/25/2021 a tiež vo veci vedenej pod sp. zn. 1T/21/2021 a vo veci vedenej pod sp. zn. 5T/3/2021, Okresný súd Bratislava I vo veci vedenej pod sp. zn. 8T/33/2021, Okresný súd Bratislava V vo veci vedenej pod sp. zn. 1T/27/2020.
Protipandemické opatrenia týkajúce sa maloobchodu a služieb v rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu ČR a Ústavného súdu ČR
JUDr. Marica Pirošíková, bývalá dlhoročná zástupkyňa Slovenskej republiky pred ESĽP a advokátka pripomína, že v Českej republike nebol súdny prieskum pandemických opatrení vylúčený, alebol zverený Najvyššiemu správnemu súdu (ďalej len „NSS ČR“), ktorý opakovane konštatovalnezákonnosť niektorých opatrení prijatých počas tzv. pandémie COVID-19[24], príkladmo v rozsudku so sp. zn. 6 Ao8/2021[25]. Rozsudkom so sp. zn. 6 Ao22/2021[26] NSS ČR zrušil časti opatrení všeobecnej povahy Ministerstva zdravotníctva ČR a konštatoval, že obmedzenie činností stravovacích služieb, herní a kasín prostredníctvom zákazu prítomnosti verejnosti v predmetných prevádzkach je nezákonné. Ministerstvo zdravotníctva ČR totiž zákazom prítomnosti verejnosti v týchto prevádzkach tieto neobmedzil, ale zakázal, čo muselo byť zrejmé aj právnemu laikovi.V rozsudku NSS ČR so sp. zn. 8 Ao 15/2021[27] konštatoval, že opatrenia všeobecnej povahy prijaté Ministerstvom zdravotníctva ČR boli v rozpore so zákonom v časti, ktorá regulovala prevádzku a používanie športovísk vo vnútorných priestoroch stavieb, posilňovní, fitness centier, tanečných štúdií, wellness zariadení a podobne, kedy prízvukoval, že mimoriadne opatrenie nebolo náležite odôvodnené pokiaľ ide konkrétnu mieru rizika spojeného s nariadenou reguláciou ani sa nezaoberalo požiadavkou jej nevyhnutnosti.[28]
Pokiaľ ide o zásahy štátu do podnikateľskej činnosti počas obdobia tzv. pandémie COVID-19 Pirošíková (2022)upozorňuje na tú skutočnosť, že slovenský cit. „zákonodarca podnikateľov pripravil o nezávislý súdny prieskum zásahov do ich práva na pokojné užívanie majetku, hoci títo mnohé z nich považujú za nezákonné, nedôvodné, neprimerané či diskriminačné a tvrdia, že prijatím uvedených opatrení nedochádza k naplneniu deklarovaného cieľa ochrany verejného zdravia. Pripomína, že v Slovenskej republike cit. „v rozpore s naším záväzkami vyplývajúcimi z čl. 6 a čl. 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) neexistuje nezávislý arbiter takýchto sporov, pretože jednotlivcom bolo odopreté ich právo na prístup k súdu.“. Zároveň dodáva, že cit. „Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci je podľa Benátskej komisie súdne preskúmanie núdzových opatrení. Právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a čl. 13 Dohovoru sa naďalej uplatňujú počas mimoriadnych situácií. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Výkonnej moci môže byť poskytnutá rôzna miera voľnej úvahy, v závislosti od okolností, čo však nemôže viesť k faktickému popretiu individuálnych práv. Súdny systém musí poskytovať jednotlivcom účinné prostriedky v prípade, že štátne orgány zasiahnu do ich ľudských práv.“.[29]
V rámci komparatívneho ústavného súdnictva poukázala taktiež na nález Ústavného súdu Českej republiky z roku 2021[30], ktorý rozhodnutím derogoval časť protipandemických opatrení týkajúcich sa maloobchodu a služieb z dôvodu, že tieto opatrenia vláda Českej republiky dostatočne nezdôvodnila. Poukázala na to, že cit. „Ústavný súd ČR zdôraznil, že nespochybňuje existenciu legitímneho cieľa, ktorý napadnuté opatrenie sleduje. Týmto cieľom je podľa vyjadrenia vlády zabránenie alebo aspoň zmiernenie šírenia ochorenia Covid-19, s tým súvisiacim kolapsom systému zdravotníctva a rozsiahlej ujme na zdraví a životoch obyvateľov. Iná je však otázka, či je dostatočne ospravedlniteľné a primerané a odlišné zaobchádzanie s jednotlivými skupinami podnikateľov, ktoré napadnuté opatrenia zavádzajú. Konkrétne, či pre toto odlišné zaobchádzanie existujú dostatočne silné dôvody, a to aj v tom ohľade, či nebolo možné sledovaný cieľ dosiahnuť použitím menej invazívnych prostriedkov zasahujúcich do základných práv dotknutých subjektov. K tejto zásadnej otázke pomeru zavedeného úplného zákazu maloobchodného predaja a poskytovania služieb za súčasného určenia výnimiek sa však vláda nijako nevyjadrila a nie je ani zrejmé, či použitie menej invazívnych obmedzujúcich prostriedkov vôbec zvažovala.“, ako aj cit. „Zároveň však treba zdôrazniť, že regulácia práv a povinností jednotlivcov, či rozhodovanie o tom, ktorej skupine obyvateľov zostanú práva zachované a ktorá naopak ponesie bremená spojené s ich obmedzením, nesmie byť v modernom ústavnom štáte iba prejavom politickej vôle. Každé krízové opatrenie je politickým rozhodnutím, ktoré musí byť založené na odborných podkladoch, ale zodpovednosť za ne nesie vláda, nie jej odborní poradcovia. Vláda preto musí zvažovať nielen konkrétne odborné podklady, ktorými disponuje, ale musí zohľadňovať celkový kontext a dopady svojich opatrení aj do ďalších oblastí spoločenského života, a to v krátkodobom aj dlhodobom hľadisku. Práve preto je nevyhnutné, aby bola schopná každé takéto rozhodnutie racionálne odôvodniť a aby dôvody týchto opatrení boli navonok poznateľné. V opačnom prípade im totiž chýba zodpovedajúca legitimita. Vláda zvolila riešenie spočívajúce v paušálnom zákaze akéhokoľvek maloobchodného predaja a poskytovania služieb v prevádzkach, pričom súčasne určila veľké množstvo výnimiek, pripomínajúce až „telefónny zoznam“ (celkom 36). Základným deficitom tohto postupu je však okolnosť, že zo žiadneho relevantného zdroja nie je zrejmé, na základe čoho vláda dospela práve k tomuto riešeniu.“[31]
Pirošíková (2022) v súvislosti so skutočnosťou, že v podmienkach našej republiky bol v rozpore s našimi medzinárodnoprávnymi záväzkami zvolený taký právny základ protipandemických opatrení, aby ich preskúmateľnosť všeobecnými súdmi nebola možná, pripomenula, že ESĽP oznámil vláde sťažnosti fitness centier 5. decembra 2020 a zároveň položil dve otázky, kedy v prvej sa pýtal, či sťažovatelia vyčerpali vnútroštátne prostriedky nápravy.V tejto súvislosti uviedla, že Ústavný súd SR opakovane odmietol ústavné sťažnosti, v ktorých sťažovatelia namietali opatrenia prijímané ÚVZ s poukazom na to, že tieto majú charakter hybridného správneho aktu, a teda sú preskúmateľné správnym súdom v rámci konania o správnej žalobe. Súdny orgán ochrany ústavnosti taktiež poukázal na rozsudok Mestského súdu v Prahe so sp. zn. 14 A 41/2020[32], avšak Pirošíková akcentuje, že hmotnoprávna úprava označená v Českej republike ako „opatrenia všeobecnej povahy“ v podmienkach SR neexistuje a nie sú jej prispôsobené ani procesnoprávne ustanovenia. Ďalej odkázalana nesúhlasné stanovisko sudcu Straku pripojené k nálezu vo veci sp. zn. PL. ÚS 22/2020 zdôrazňujúce, že historicky výnimočná situácia, akou je aj prírodná katastrofa Covid-19, si vyžaduje výnimočný postup všetkých vrátane ústavného súdu, a to aj tým, že ak vo vzťahu k takejto špecifickej situácii nepredchádzala žiadna judikatúra, tak ústavný súd nemá odmietnuť ochranu základných práv z dôvodu nevyčerpania iných prostriedkov ochrany, ak tak neurobil ešte v čase, keď sťažovateľ mohol stihnúť uplatniť ochranu základného práva na inom súde. Podľa Pirošíkovej ESĽP už v minulosti vo vzťahu k SR dospel k záveru, že ak neexistuje dostatočne ustálená judikatúra v podobných prípadoch, ako je ten, v ktorom uplatnila vláda námietku o nevyčerpaní vnútroštátneho prostriedku nápravy, potom sťažnosť vyhlasuje za prijateľnú. [33]
K tomu dodávam, že v Českej republike je krízová situácia spojená s pandémiou upravená v zákone, kým v Slovenskej republike je krízová situácia spojená (aj) s pandémiou upravená v ústavnom zákone s najvyššou právnou silou, ergo počas trvania prvého a druhého núdzového stavu v Ústavnom zákone o bezpečnosti 2015, kým počas druhého a tretieho núdzového stavu v Ústavnom zákone o bezpečnosti 2020.
Prieskum právneho základu tzv. pandemických opatrení v SR pred Európskym súdom pre ľudské práva
Počas trvania jednotlivých núdzových stavov boli v Slovenskej republike, v niektorých prípadoch, reálne obmedzované základné práva a slobody ako aj ukladané povinnosti nad rámec právnej úpravy Ústavného zákona o bezpečnosti 2015, ako aj Ústavného zákona o bezpečnosti 2020. Fakticky boli tak obmedzované niektoré základné práva a slobody, ktorých obmedzenie vykonávací ústavný zákon k blanketovej norme článku 51 ods. 2 Ústavy SR neumožňoval, ad exemplum niektoré podnikateľské činnosti (článok 35 v spojení s článkom 20 Ústavy SR, článok 1 dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru), povinná školská dochádzka (článok 42 ods. 1 Ústavy SR, článok 2 dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru), právo na prejavovanie náboženstva alebo viery bohoslužbou (článok 24 ods. 2 Ústavy SR, článok 9 Dohovoru) atď. Viaceré z týchto zásahov do ľudských práv a základných slobôd garantovaných Dohovorom sú predmetom konania pred Európskym súdom pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“). Tento 12. decembra 2022 oznámil vláde SR sťažnosť Fígeľ v. Slovensko týkajúcu sa zákazu bohoslužieb[34], v ktorej sťažovateľ namieta, že zásah do jeho práva na slobodu náboženského vyznania nevyhovoval požiadavke zákonnosti, nesledoval zákonný cieľ a nebol nevyhnutný v demokratickej spoločnosti. Dňa 24. januára 2023 oznámil ESĽP vláde SR sťažnosť Scheffer v. Slovensko a ďalších 47 sťažností[35], v ktorých sťažovatelia namietajú porušenie majetkových práv majúcich pôvod v opatreniach a vyhláškach ÚVZ. Sťažovatelia vykonávajúci podnikateľskú činnosť spochybňujú právny základ takýchto opatrení a nemožnosť ich súdneho preskúmania.
Záver
V období uplatneného núdzového stavu de iure v podmienkach Slovenskej republiky od roku 2020 dochádzalo, v niektorých prípadoch, k obmedzovaniu základných práv a slobôd (ľudských práv a základných slobôd) a ukladaniu povinností nad rámec právnej úpravy Ústavného zákona o bezpečnosti 2015 (resp. 2020), ktorý je vykonávacím ústavným zákonom k článku 51 ods. 2 Ústavy SR. V príspevku poukazujem na úmysel ústavodarcu, ktorý krízové situácie pred viac ako dvadsiatimi rokmi inkorporoval do právneho poriadku Slovenskej republiky. Vo vzťahu k zásahom do ľudských práv a základných slobôd, ktoré sú garantované Dohovorom, odkazujem per analogiam na prípad Berecováv. Slovensko, v ktorom ESĽP dospel k záveru o porušení článku 8 Dohovoru z dôvodu, že na prípad sťažovateľky bola aplikovaná zákonná úprava, ktorá bola v rozpore s článkom 41 ods. 4 Ústavy SR. ESĽP vzhľadom na článok 152 ods. 4 Ústavy SR, podľa ktorého výklad a uplatňovanie interalia zákonov musí byť v súlade s Ústavou SR, ktorá je na Slovensku základným prameňom právaa s ktorou musia byť ostatné právne predpisy v súlade, skonštatoval,že zásah štátnych orgánov v prípade sťažovateľky nebol „v súlade so zákonom“, akovyžaduje článok 8 ods. 2 Dohovoru. Vzhľadom na to, že ústavné zmeny umožňujúce jednotlivcovi vyvolať v súvislosti s podanou ústavnou sťažnosťou konanie o súlade právnych predpisov nadobudnú účinnosť až 1. januára 2025 majú sťažovatelia vo vzťahu k porušeniam majúcim pôvod v právnej úprave priamy prístup na ESĽP.[36]Tento sa už zaoberá mnohými sťažnosťami, v ktorých sťažovatelia považujú zásahy do svojich ľudských práv majúce pôvod v opatreniach a vyhláškach ÚVZ ako nezákonné. Za najzávažnejšie zásahy počas núdzového stavu ale môžeme považovať tie, ktoré boli sankcionované trestnoprávnymi prostriedkami s poukazom na článok 17 ods. 2 prvú vetu Ústavy SR, ako aj subsidiaritu trestnej represie (ultima ratio). Pokiaľ by sa všeobecné súdy rozhodujúce v trestnom konaní stotožnili s úvahami o neústavnosti zásahov do podnikateľskej činnosti s tým, že iné ako Ústavným zákonom o bezpečnosti 2015, resp. Ústavným zákonom o bezpečnosti 2020, predpokladané obmedzenia základných práv a slobôd a ukladané povinnosti počas trvania núdzového stavu neboli prípustné, môžu konanie prerušiť a vyvolať pred Ústavným súdom SR konanie o súlade právnych predpisov. Pokiaľ však dôjde v konaní pred slovenskými orgánmi verejnej moci (vrátane súdov) k výkladu právnych predpisov inak, ako ústavne konformným spôsobom,hrozí podávanie sťažností na ESĽP, ktorý v prípade aplikácie zákona nesúladného s Ústavou SR alebo ústavným zákonom konštatuje porušenie základného práva alebo slobody z dôvodu porušenia požiadavky „zákonnosti“ bez skúmania toho, aký cieľ namietaný zásah do ľudských práv sledoval a či bol tomuto cieľu primeraný."
_________________________________
Autorkou textu na portáli pravnelisty.sk je JUDr. Ing. Gréta NOÉ, LL.M., z Paneurópskej vysokej školy, Fakulty práva, Ústavu verejného práva.
Redakcia HD vzhľadom na vysokú právnu a faktografickú detailnosť závažného odkazu v texte (najmä pre demokraciu na Slovensku), tento uverejňuje celý, bez redakčného zásahu.
Potrebujeme Vašu pomoc
Stojíme na vašej strane, stojíme na strane čitateľov, ako dobrá protiváha mainstreamu. V Hlavnom denníku nájdete to, čo inde zbytočne hľadáte. Dnes potrebujeme vašu pomoc a podporu.
Číslo účtu pre finančné dary: IBAN SK91 0200 0000 0043 7373 6457
Podporiť nás môžete finančným darom v ľubovoľnej výške, do poznámky prosíme uviesť "dar". Spoločne dokážeme byť silní!
Ďakujeme
Vážime si vašu podporu a pozývame na sociálne siete Facebook a Telegram tu: https://t.me/hlavnydennik